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因此，当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时，它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。

那么，既然交易费用与制度的作用是紧密相关的，我们就需要制定制度，促成有序的交易，减少交易成本，努力增加社会整体利益，至少要使社会总体利益不因交易而受损。政府部门越多，暗箱操作者就越多。

所以，没有一定的信息支持，搜寻信息的成本就会很高，没有一定的信息的支持，讨价还价就有可能无休止，甚至达不成协议。这里，我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即交易成本予以分析政府信息公开问题，只要有人类活动，就会有交易成本，它广泛存在于社会生活的方方面面，无处不在，无时不有。一个公共产品具有两个关联密切的特征：1、消费的非竞争性：一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量，以及2、非排他性：排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。之所以出现这种情况，就是因为灯塔是公共物品，公共物品也会导致市场失灵。政府控制约80％的社会信息，拥有最大的信息资源。

所以，假设制裁制度的设计到位，那么，经过博弈，双方都会选择遵守制度，这种可能性是最大的。二是经济人的行为是理性行为，即经济人是有理性的，他能根据市场情况、自身处境和自身利益之所在作出判断，并使自己的经济行为适应于从经验中学到的东西，从而使所追求的利益尽可能最大化。（3）价值主义的立场亦带有浓厚的政策思维当然，价值主义本来就允许有政策思维，但最高人民法院的政策思维却不是不漏痕迹的藏在心中，而是跃然于纸上，也就是说它的解释理由非常的政策化，更多时候，行政法官不是审查该政策不合理性，而是竭力表明、论证与说服当事人相信该政策的合理性。

第3条对什么是抽象行政行为、第4条对什么是内部行政行为。又比如，2008年出台的司法解释，起草者一个重要的背景性说明就是：这两个司法解释的起草着眼于社会转型加速、社会矛盾凸显的阶段性特征，适应行政审判面临的新情况、新问题，可以有效解决影响行政审判的突出问题，较好地体现了党的十七大关于科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。原四川省经济律师事务所是四川省司法厅直属的全民所有制律师事务所，其资产全部属于国家所有。第2条规定了4种情况，在这些情况下，人民法院必须裁定准予撤诉，实际上这些情况都包含原告与被告在不伤害公共利益和他人利益的前提下可以自愿化解纠纷，而司法不再干预。

采用政策定向的文义解释的方法有10个。被告已经改变或决定改变具体行政行为，并以书面告知人民法院。

上诉人理应按山西省政府办公厅（95）27号文件的要求，为被上诉人办理住房改造建设的有关手续，但上诉人对被上诉人多次申请办理有关手续，无合法理由未予办理，已构成拒绝履行法定职责。通过搭建一个有明确规则与程序保障的理性平台，通过对简单的利益背后的正当化理由的论辩，通过对法律理解的共识来获得对于法律背后政治理念、观念与价值的共识，在二十一世纪第二个十年之开始的今天，将从微观、从局部、从周遭、从特定利益冲突引发，出现对于重大政治价值的论辩，成为新一轮的思想解放。而当他要卓尔不群、将法律正义思维发挥出来条分缕析的处理案件、解释法律的时候，则会遭遇到社会价值秩序的抵抗，也就是法治其实作为一种价值秩序，在中国的乐感文化和实用理性（李泽厚）的文化心理结构下必然要遇到反弹，受到伤害，我们的传统文化因子中根本就如昂格尔所言：缺乏超越的自然法观念，从而也就很难通过刚性的法来化性起伪、抑恶扬善。[32]由此可见，这样一种法律正义思维与公共政策思维的交织构成了行政审判活动的根本正当性，也就决定了在自我认同上，中国的行政法官既有政党认同意识，也有专业认同意识，同时还有作为国家建设者的使命意识，因此当我们一味批评司法行政化、司法不够理性与独立的时候，可曾想过这样一种沉淀的司法文化背景对于制度与行动的深深影响？在这样一种双重思维下，更由于中国社会传统的政策治理模式，讲究人际状的关系网络结构与目的手段之灵活配置，同时强调对于天理、国法、人情三位一体的价值秩序，而不唯制定法精神的约束，因此在中国的行政审判中，对作为政策思维与法律正义思维双重结构最为明显的最高法院法官而言，在制定司法解释时积极、在具体法律解释时保守就变得很好理解：当他的思维是一种以目标管理与流程监控为特征的政策思维时，作为这种产物的成文性司法解释也就会遇到比较小的阻力，是司法对于社会一般治理模式的一种回归。

当他直接以审判中的法律正义思维作为正义的符号加以表达时，则不止受到行政机关的抵制，其实也受到民众的不信任与怀疑，行政审判中案了事不了的情况不仅是行政机关的横行霸道，同样也有行政相对人的胡搅蛮缠。英雄造时势还是时势造英雄？毋宁说是一种双向的促进。笔者重点分析了以下57条司法解释。[7] 最高人民法院行政庭：《行政诉讼法司法解释讲座》（一），载最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判参考》第1辑，法律出版社2000年版，第152页。

[29]在中国银行江西分行诉江西省南昌市房地产管理局行政赔偿上诉案案中，法官运用诚实信用原则进行了解释性造法。它的本性和内容是公共的，这一点由社会之政治正义观念表达的理想和原则所给定，并有待于在此基础上作进一步的讨论[37]。

1．政策作为法律漏洞填补的工具行政法规范出现漏洞有很多原因，但在当代中国一个明显的原因就是，有一些领域引起了法律争议，但本质上不是法律问题，或法律无能力来解决，所以这个时候出现法律漏洞不可太归咎立法者疏忽，而是中国转型时期政治体制改革与经济体制改革复杂性的表现。[27]3．政策定向的法律目的解释政策定向的法律目的解释，也就是运用政策思维来理解法律的目的或赋予法律以符合政策的目的，但思维仍然带有比较强的原则性，也就是不会抛开法律本身来进行解释和法律适用的活动，在上述56个案件中，有1个属于这种方法的运用，就是中国亚太贸易总公司诉宝鸡市工商局行政处理决定案，在该案中，最高人民法院在解释超越职权这个概念时，通过理解宝鸡市工商局《关于加强进口汽车牌证管理的通知》第二条的规定，认定该工商局采取扣押强制措施和作出行政处罚决定的行为不属于超越职权。

该案典型的反映了直接依据政策否定具体行政行为效力的情况。[31] 中共中央：《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，2006年5月。比如第2条对什么是国家行为进行了进一步的含义澄清。我们可以把它的目的分为如下几类：1．保护诉权。[5]然而，如果我们仔细分析这两种解释活动在最高院行政法解释中的思维与方法，则会发现风格上很不相同，也就是说在行政法解释中，这种双重叙事其实是两种模样，这里具体的内容笔者将在本文后面详细讨论，正是从这个不一样中，我们可以发现最高院在解释中的一些困境与难题。也就是说，我们阅读最高院的判决会发现，很多法律解释上的问题最后都是不同的部门、地区之间政策竞争的结果，法官要透过解释性活动表明自己的政策立场与政策态度，然后体现于裁判书之中。

最典型体现就是蔡梅丽等诉四川省司法厅行政处理上诉案。【注释】[1] [日]川岛武宜：《现代化与法》，申政武等译，中国政法大学出版社1995年版，第284页。

对被告规避诉讼的行为做了相应的规定，比如行政机关出具具体行政行为时，没有制作或者没有送达文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院就应当受理。第30条规定，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法性的根据：被告及代理人在作出具体行政行为之后自行搜集的证据。

鉴于律师体制改革的深入发展，四川省司法厅应对原四川省经济律师事务所转制过程中的未尽事宜予以完善。[4] 董嗥：《司法解释论》（修订版），中国政法大学出版社2007年版，第151页。

[10]下面这段话则鲜明概括了他们的价值主义思考痕迹：之所以将进一步规范受案条件和受案行为，确保行政管理相对人的诉权作为进一步修改《贯彻意见》的一个重要的指导思想，主要是基于以下几个方面的考虑：一是民主政治和依法治国的背景下，对行政管理相对人诉权的保护越来越具有重要的价值。该条非常好的体现了公共利益与私人利益之间的权衡：依照依法行政的原理，行政行为违法本必须要撤消，但事实上很多具体行政行为并非可以一撤了之，因为行政行为本身涉及到大量的公共利益，如果效力顷刻归于消灭，则对公共利益来说可能是一种灾难，最高法院的这个司法解释通过运用权衡思维有力的弥补了原来行政诉讼法规定的过于绝对与刚性，[15]同时又对私人利益予以兼顾，要求给私人利益造成损失的行政机关必须采取补救措施或予以赔偿，可谓是最典型的体现了价值主义的权衡思维。公共利益与私人利益同为重要的政治价值，在行政审判中，常常会有公共利益与私人利益严重冲突的时候，这个时候价值主义的思维就体现在一种权衡的方法中：既不是简单的肯定或否定某一个价值，而是尽量通过解释技术让二者实现最大化。在第二章我们即强调从行政活动与法规范两个方面来理解行政法规范，尤其是行政活动这一属性对行政法规范的影响更不能小看，我们可以发现，相当多的解释条文都是由于我国现实生活中行政活动的变化有关，比如行使职权的主体多元化导致被告适格规则变化，比如行政活动手段与方式多元化，导致行政机关与公民之间利益联系的多元化，行政裁决、行政许可等多方行政行为或复效行政行为[18]，即行政行为对一方公民来说是受益，对另一方公民来说可能是克减其权利，因而影响了原告资格的变动，从传统纯粹的以行政处理为对象的单面行政法关系走向复效的多面行政法关系。

同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。（3）书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

这也是最高人民法院增强其政治法律正义思维，确保法律共识背后政治（价值）共识所具有的极佳契机。这三个案件的案情和判决理由完全一样，都积极对具体行政行为概念的立法原意进行突破，并透过法律解释创造性的提出一个抽象行政行为可以包含可诉的具体行政行为条款，笔者以为，这一组案件是中国最高院行政审判历史上的高峰，其中既有对诉权政治价值的维护，又有具体司法智慧的运用，对于政治价值的建构又抱有一分司法的谦抑与冷静2． 一般原则造法价值主义还有一种重要的方法就是通过一般原则来直接弥补法律漏洞或发展法律。

并努力发现在行政法解释过程中最高人民法院遵循的实践逻辑及其与公共行政政策转型之间的关系。另一方面，它在自己的裁判中又会对具体案件中的法律运用进行解释，这是一种适用性的解释，用阿尔尼奥的话来说就是要解释在这个个案中法律究竟是什么意思[2]，川岛武宜则称为实践性的解释，[3]这主要由法官在个案中作出。

采用政策定向的目的解释的方法有1个。而这里的目的已经不是立法者本身的目的，而是行政法官根据中国行政审判所要维护的重要政治价值——相对人诉权，所做的保障。反而，纯粹属于自己原创的方法严格说来只有2002年那三个拆迁户诉重庆市政府案中的方法，而它们其实也就是一个。如第19条规定，当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。

第58条规定，被诉具体行政行为违法，但撤消具体行政行为会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。姜明安：《行政诉讼法》（第二版）。

这里尤其是2004年作为最高国家行政机关的国务院提出《全面推进依法行政实施纲要》，可以看做是为我国建设一个理想的行政国而提供了最重要的背景规范内容之一，其中确立的合法行政、合理行政、正当程序、高效便民、权责统一、诚实信用构成了行政自我约束、自我定位的重要指南对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。

在这方面需要改变目前流行的年度考核办法，因为行政诉讼司法建议包括个案式和综合式两种情形，对某些具有现实影响力的司法建议应当及时予以表彰，从而营造良好的氛围。由于我国历史上数千年封建专制统治的巨大影响，《行政诉讼法》的颁布实施与其说是社会内在的自发需求，倒不如说是政府外在强力推行的结果。